Федеративная Республика Германия - демократическое и социальное федеральное государство: именно так это сформулировано в 20-й статье конституции страны. В таком коротком определении указаны три кита, на которых покоятся устои одной из мощнейших европейских стран.
В условиях парламентской демократии, каковой, собственно, и является ФРГ, правительство несет политическую ответственность перед парламентом, избранным прямым, свободным, равным и тайным голосованием сроком на 4 года.
Но особенность современной германской демократии состоит в том, что третий кит - федерализм - играет совершенно особенную роль в разделении властей: федеральная и земельная составляющая взаимно контролируют и ограничивают друг друга в решении государственных задач, что вынуждает их непосредственно учитывать интересы друг друга и взаимодействовать в повседневной работе. Таким образом, конституционный принцип федеративного устройства означает, что государственностью обладает не только федерация в целом, но и каждая из земель. Они имеют суверенную, хотя и ограниченную определенными сферами, власть, осуществляемую ими через собственные законодательные, исполнительные и судебные органы.
Именно этот федеративный элемент и воплощает собой одна из двух палат германского парламента - Бундесрат. Он представляет интересы федеральных земель, привнося в управление республикой политический и управленческий опыт этих 16 административных единиц, образующих ФРГ. Так на практике выглядит "вертикальное разделение властей", существующее в Германии наряду с общеизвестным "горизонтальным".
Парламент земельных правительств
Члены Бундесрата в соответствии с 51-й статьей конституции ФРГ прямо - на общефедеральных выборах - не избираются. Эта палата формируется из членов кабинетов правительств, действующих в каждой из земель. Но нельзя забывать, что эти органы исполнительной власти создаются тоже на основе выборов, проводимых в пределах одной административной единицы, и поэтому что в Тюрингии, что в Баварии представители каждой политической силы встают у государственного руля только на основе демократических процедур.
Таким образом, члены этой палаты парламента решают двуединую задачу: на земельном уровне - исполнительную, а на федеральном - законодательную. Порой бундесрат даже называют "парламентом земельных правительств".
С конституционной точки зрения Бундесрат - вечный орган, не имеющий легислатурных периодов. Он просто периодически обновляется на основе результатов земельных выборов. Поскольку они проходят в разное время с выборами общефедеральными, то партийный состав палаты может не совпадать (и зачастую не совпадает) с составом Бундестага - нижней палаты. Скажем, ныне самая мощная партия федеральной правящей коалиции - социал-демократическая - входит в правительство всего в 6 землях. Это создает ей дополнительные и весьма значительные проблемы при проведении законов через вторую палату парламента.
Те партии, которые на земельном уровне остались в оппозиции, в принципе не имеют никаких шансов на то, чтобы их голос был услышан в Бундесрате. Таким образом, он в известной степени уравновешивает напрямую избираемый Бундестаг, где оппозиционеры демонстрируют себя во всей красе, по каждому возможному поводу давая бой правящей коалиции.
У любой федеральной земли, даже самой малонаселенной, в Бундесрате есть минимум три места. Если число ее жителей составляет более 2 миллионов человек, то мест будет 4, если более 6 - то пять, а если свыше 7 - то шесть. Эта безыскусная, на первый взгляд, арифметика позволяет скомпоновать бундесрат таким образом, чтобы крупные земли не подавляли "малюток", а те, даже объединившись, не сумели бы навязать всем свою волю. Например, у Северного Рейна-Вестфалии с ее 18 миллионами населения всего вдвое больше мест в Бундесрате, чем у миллионного Саара.
Всего в этом законодательном органе таким образом сейчас набирается 69 мест или, как говорят в Германии, голосов. Решения принимаются или простым большинством голосов - 35, или в ряде случаев квалифицированным большинством в 2/3 - 46 голосами.
Во главе Бундесрата - президиум, состоящий из председателя и трех его заместителей, полномочия которого ограничены одним годом. Этот орган формируется по принципу ротации и таким образом уже сегодня на период до 2017 года определено, представитель какой именно федеральной земли и когда будет руководителем этой палаты парламента. Это же относится и к его заместителям. Стоит заметить, что если федеральный президент не в состоянии выполнять свои обязанности, то по конституции это должен делать именно председатель бундестага.
Вообще, пост главы второй палаты парламента среди германских политиков считается весьма значимым в карьерном отношении. Недаром в разное время его занимали такие звезды политического небосклона, как Вилли Брандт, Франц-Йозеф Штраус, Оскар Лафонтен, Эдмунд Штойбер, Йоханнес Рау. Прошел через него и нынешний глава федерального правительства ФРГ канцлер Герхард Шредер.
Искусство согласования интересов
Можно было бы предположить, что раз уж при голосовании каждая земля обязана выступать солидарно, то перспективы прохождения любой законодательной инициативы через эту палату достаточно предсказуемы. Однако это ошибочное предположение: в Бундесрате интересы земель ставятся выше партийных. А поэтому случается, что итоги голосования вполне могут не соответствовать соотношению сил политических партий. Федеральное правительство не всегда может рассчитывать на то, что даже коллеги-однопартийцы из земельных органов исполнительной власти без всяких дискуссий возьмут под козырек.
Нет, правительство каждой земли в любом конкретном случае будет прежде всего отстаивать свои интересы и легко найдет общий язык с властями другой, преследующей те же цели, - вне зависимости от того, какая партия там находится у власти. А уж когда у правящей в столице партии нет большинства в Бундесрате, что бывает сплошь и рядом, приходится виртуозно согласовывать интересы, идти на уступки, искать выход из тупика - словом, заниматься тем, что называется практической политикой.
Свыше половины всех германских законов, как того требует конституция, обязательно должны быть одобрены Бундесратом, то есть они не могут вступить в силу вопреки его решению. Прежде всего это касается тех случаев, когда затрагиваются существенные интересы земель, будь то суверенитет исполнительной власти или финансы.
В прочих случаях у второй палаты парламента есть лишь право опротестовать закон, но бундестаг может этот протест отклонить. Тогда начинается процедура согласования в специально формируемом комитете.
Кроме того, Бундесрат так же, как и бундестаг, и федеральное правительство, обладает правом законодательной инициативы. Разработанный проект идет из второй палаты парламента в правительство, которое должно в течение трех месяцев направить его в Бундестаг. Правительственные предложения в первую очередь поступают в бундесрат, но тому дается заметно меньше времени, чтобы определить свою позицию - всего 6 недель.
Из сказанного понятно, что федеративная система ФРГ позволяет землям полноценно участвовать в политической и законотворческой деятельности на общенациональном уровне. И сейчас они пользуются этой возможностью значительно больше, нежели в первые послевоенные годы. Дело в том, что центральная власть в соответствии с естественной политической логикой стремится получить все большие полномочия, мотивируя это государственной необходимостью. Но и земли не хотят безропотно наблюдать за тем, как столичные политики ущемляют их интересы.
Скажем, в годы правления в ФРГ социал-либеральной коалиции (1969-1982) в Бундестаге и Бундесрате сложилось настолько непохожее соотношение сил, что последний играл, по сути, роль оппозиционного органа, ведь в большинстве земель у власти стояла коалиция ХДС/ХСС.
С приходом на пост главы правительства Гельмута Коля (1982) накал противостояния, естественно, спал, и федеральный кабинет министров несколько лет наслаждался комфортной ситуацией своего повсеместного преобладания. Затем социал-демократы шаг за шагом начали возвращать утраченные в землях позиции и наносить по правительству - тогда еще боннскому - чувствительные удары. Что и продолжали делать до тех пор, пока не вернулись к власти. А теперь, возглавляя центральное правительство, сами вынуждены крутиться и изворачиваться, чтобы поладить с Бундесратом, в котором они сейчас в значительном меньшинстве.
Вот такая деятельность, внешне напоминающая перетягивание каната, на деле образует значительную долю системы противовесов, на протяжении многих десятилетий делающих устойчивым и эффективным политический механизм крупнейшей страны ЕС.