Федеративным государствам в современном мире принадлежит, очевидно, либо ведущая, либо близкая к этому роль. Ведь в их числе такие мощные в политическом и экономическом отношении государства, как США, ФРГ, Канада, государства с довольно высоким уровнем развития - Швейцария, Австрия, Аргентина, Бразилия, Мексика, Венесуэла, Индия, Пакистан, развивающиеся страны - Малайзия, Нигерия, Канарские острова.
Хотелось бы сразу отметить, что конфедераций как формы объединения суверенных государств в настоящее время нет. Лишь в одном государстве - Объединенных Арабских Эмиратах - сохранились элементы конфедеративного устройства наряду с элементами феодализма. Два государства - Канада и Швейцария - хотя и носят название конфедеративных, но в их названиях отражена скорее история, чем реальность государственного устройства.
При рассмотрении истории создания и развития федераций заметно, что взаимоотношения между союзом и его составными частями при общей тенденции к централизации развиваются противоречиво. Где-то происходит усиление центральной власти (большинство случаев), где-то ее ослабление. Эти процессы и затрудняют объективную оценку федеративных отношений. Однако федерализм как форма решения вопроса о территориально-политической ориентации общества и разграничения предметов ведения между союзом и входящими в его состав государственными образованиями вызывает особый интерес в силу той роли, которая принадлежит федеративным государствам.
Политическая интеграция
Входящие в состав федераций штаты, земли, провинции и кантоны не обладают правом выхода. Это не признается ни в одной стране дальнего зарубежья, не предусматривается конституциями. А попытки сецессии подавляются силой оружия (1847 г. - Швейцария или 1861-1865 гг. - США) либо политико-правовыми средствами (1938 г. - отказ в праве выхода штату Западная Австралия). Однако необходимо отметить, что дважды в истории сецессия осуществилась. Так, в начале 30-х годов XIX в. Венесуэла отделилась от Федерации Великая Колумбия, а в 1965 г. из состава Малайзии вышел штат Сингапур. При этом выход был проведен в экономически слаборазвитых странах.
Субъекты федераций не обладают верховенством на своей территории. Сфера действия федерального права распространяется на всю федерацию, и ни в одной из них штаты, провинции, земли или кантоны не вправе препятствовать в его применении. Конституция США так решает коллизии между федеральным законодательством и законодательством штатов: "Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, а также все договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются высшим правом страны, и судьи каждого штата обязаны к их исполнению, хотя в конституциях и в законах отдельных штатов содержались противоречащие им постановления" (ст. VI). Аналогичные формулировки содержатся в конституциях Аргентины (ст. 31), Мексики (ст. 133), Венесуэлы (ст. 16), Канады (ст. 52, п. 1 - редакция 1982 г.) и ряда других государств. Субъекты федераций не суверенны. В США, Канаде, Австралии этот факт подтвержден решениями федеральных верховных судов.
Однако необходимо отметить и тот факт, что отдельными конституциями, например Швейцарии и Мексики, за субъектами федераций формально признается суверенитет, но лишь в той мере, в которой он не ограничен федеральной Конституцией.
Лишены субъекты федерации и права выступать в международном общении, не признает это право за субъектами федераций и международное право. Так, например, американские штаты изначально были лишены этого права даже в период конфедерации в 1781- 1789 гг., а в Швейцарии последние международные договоры были заключены кантонами от своего имени в 40-х годах XIX в.
Однако международной практике известны случаи заключения международных соглашений субъектами федераций, например, культурные соглашения между канадской провинцией Квебек и Францией.
В организации органов власти субъекты федераций, как правило, следуют образцам федерации даже в тех государствах, в которых федеральные конституции практически не предъявляют в этом вопросе каких-либо требований к входящим в их состав государственным образованиям, например, США, Австралия. Но в большей части конституций (Мексика, Аргентина, Бразилия, Канада) дается подробное описание структуры органов власти субъектов федераций. В Швейцарии конституции кантонов санкционируются федеральной властью. В Индии право принятия собственных конституций предоставлено только двум штатам: штату Джамму и Кашмир и штату Сикким. В Канаде должность главы провинции замещается центральным правительством.
Особую роль в федеративных государствах играет финансовая политика. Механизмами финансовой политики влияют на процессы политической интеграции.
Финансовая централизация проведена фактически во всех федерациях. Например, в Канаде бюджетные источники были централизованы еще в 30-е годы XX столетия, в ФРГ - в 1969 г. Субъектам федераций оставляются незначительные источники доходов. А оказание им помощи со стороны центральных властей сопровождается всевозможными условиями и оговорками, ограничивающими политические возможности штатов, провинций, земель, кантонов.
У федеральных властей имеется немало и других орудий политического и правового воздействия. Например, в США по распоряжению президента на территории штатов могут вводиться войска для защиты их от "внутренних беспорядков" и защиты федеральных законов от самих штатов. По Конституции Швейцарии, "Союз гарантирует кантонам их территорию, их суверенитет в пределах, установленных статьей 3 их Конституции, свободу и права народа, конституционные права граждан" (ст. 5). А в случае угрозы для них вводят на территориях кантонов чрезвычайное положение, приостанавливая реализацию прав граждан и полномочий кантональных властей, запрещая проведение публичных демонстраций и ограничивая свободу печати. Столь же всеобъемлющи положения чрезвычайного законодательства ФРГ, Канады (закон 1988 г.), Индии (конституционная поправка 1988 г. о чрезвычайном положении).
Мощное влияние на развитие политической интеграции оказывает централизация структуры политических партий. Причем этот процесс наблюдается и в федерациях с традиционно децентрализованными партийными системами (США, Швейцария). В ряде конституций предусматриваются особые правовые рычаги воздействия на членов партии. Так, например, в Индии в соответствии с 52-й поправкой к Конституции 1985 г. члены парламента могут быть лишены депутатского мандата в случае нарушения партийной дисциплины.
Однако процессы политической интеграции развиваются не только по вертикали в направлении всевозрастающей роли федеральных органов. Определенную роль играют те процессы, которые складываются по горизонтали - между субъектами федераций. Существует большое число консультативных органов, координирующих усилия штатов, провинций, земель и кантонов. Но значение их, в общем, невелико. В ряде федераций (Канада, Австралия) они действуют под контролем центральных властей. А те умело направляют их деятельность в нужное для федерации русло и решительно пресекают любые попытки субъектов федераций расширить свои права. С предложением о создании дополнительных горизонтальных связей между субъектами Российской Федерации вышла группа парламентариев Ингушской Республики.
Они внесли предложение о создании Межпарламентской ассамблеи республик Северного Кавказа, к которой затем постепенно по мере необходимости будут присоединяться все субъекты Российской Федерации, и в перспективе, возможно, и парламенты других суверенных республик как входящих в СНГ, так и не входящих. В первую очередь начиная с Закавказских республик. Данный консультативный и совещательный орган, по мнению ингушских парламентариев, будет содействовать укреплению мира и взаимопонимания между народами, способствовать скорейшему погашению возникающих конфликтов (парламентарии Кабардино-Балкарской Республики утверждают, что первыми идею выдвинули они, а ингушские - только ее развили). Данное предложение сейчас принято к рассмотрению парламентами республик Северного Кавказа.
Конституционной гарантией верховенства федераций в этой области служат статьи конституций, требующие от субъектов федерации передачи заключенных между ними соглашений на одобрение центральных властей.
Интеграция права
В федерациях задача обеспечения единого правового регулирования решается в трех направлениях: расширение компетенции центральных органов власти, установление ограничений законодательства субъектов федерации, принятие субъектами федераций единообразных или унифицированных актов.
Своеобразным правовым итогом процессов интеграции в экономической и политической жизни становится расширение предметов ведения федерации. В странах общего права (США, Канада, Австралия) это происходит в основном в процессе толкования конституционных норм верховными судами. В других федерациях - преимущественно посредством принятия новых конституций, например Конституция Бразилии 1988 г., либо путем внесения в тексты конституций поправок. В пределах ведения федерации федеральное право заменяет разрозненные и противоречивые нормы штатов, провинций, земель или кантонов. А те коллизии, которые возникают между ними, разрешаются на основе тех конституционных требований, часть из которых была изложена выше. Федеральные конституции нередко устанавливают особые перечни запретов, ограничивая тем самым принятие субъектами федераций законодательных актов, нарушающих, в частности, обязательства по договорам, привилегии и льготы граждан.
Третья форма интеграции права - принятие субъектами федераций единообразных или унифицированных актов. В США разрабатываются они Национальной конференцией уполномоченных по унификации законов штатов. В ФРГ, Канаде и Австралии - на конференциях глав или представителей исполнительной власти. Разработанные ими законопроекты передаются на утверждение представительных органов субъектов федераций.
Развитие процессов правовой интеграции дает сложную, порой противоречивую картину, нередко оно отстает или отступает от движения процессов интеграции в экономической и политической жизни. Во многом это объясняется фактором "вторичности" права по отношению к экономическим и политическим явлениям. Но не только этим. В федерациях с их множественными правовыми системами право дает возможность закрепить не только господствующую волю всего правящего класса, но и отдельных группировок, отстаивающих свои особые права и привилегии.
Экономическая интеграция
Рассмотрим один из аспектов этой проблемы - создание единого внутреннего рынка. Ведь в нем отражено все многообразие экономических явлений, их основные тенденции и закономерности, механизмы, взламывающие традиционную структуру федеративных отношений.
Единый экономический рынок сложился в развитых федеративных государствах к концу XIX - началу XX столетий. В настоящее время его развитие приспособлено к требованиям федеративного устройства.
Конституционной основой процессов экономической интеграции служат статьи конституций, закрепившие право федеральных органов устанавливать единую систему денежного оборота, вводить налоги на всей территории федерации и регулировать торговлю между штатами, провинциями, землями и кантонами.
Особое значение в создании единого экономического рынка имела широкая дискреционная власть центральных органов по регулированию торговли. В США право регулировать торговлю между штатами Конституция передала конгрессу (ст. 1 разд. 8). В процессе конституционного толкования это право было наполнено следующим содержанием: "Торговля - это больше, чем просто торговля. Это - движение товаров и отношений" (1824 г. - Верховный суд США).
Аналогичные формулы о регулировании торговли между субъектами федераций применены конституциями Австралии и Канады. Имеют близкое сходство и формы конституционного толкования.
Несколько иные формы применены в ряде других конституций. Так, Конституция Мексики предусматривает право конгресса "предотвращать установление ограничений в торговле между штатами" (ст. 73, п. IX). В Конституции Швейцарии провозглашается "принцип свободы торговли и промышленности... на все территории Союза" (ст. 31).
В развитии единого экономического рынка не меньшую роль сыграло создание единой системы денежного оборота. Финансовая система находится под полным контролем федеральных правительств. Они осуществляют выпуск денег и изъятие ценных бумаг, определяют условия кредитования и основы функционирования банковской системы. Субъекты федераций лишены каких-либо реальных финансовых рычагов. Подтверждением этому служит конституционная регламентация Швейцарии: "Союз пользуется всеми правами, предоставляемыми монетной монополией. Союз один имеет право чеканить монету. Он устанавливает денежную систему и издает, в случае необходимости, предписания о курсе иностранных монет" (ст. 38). "Право эмиссии банковских билетов и других такого же рода денежных знаков принадлежит исключительно Союзу... Банк, которому доверена монополия эмиссии банковских билетов, имеет главной целью регулировать денежный рынок страны, облегчить платежные операции и право дать в рамках союзного законодательства кредитную и валютную политику, которая служит общим интересам страны" (ст. 39).
Весомы полномочия федеральных органов по введению единых налогов на всей территории федерации. Например, XVI поправка к Конституции США недвусмысленно закрепляет верховенство федерации в этой области: "Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, получаемых из любого источника, без распределения этих налогов между штатами и безотносительно к каким-либо переписям или оценкам числа их населения".
Единый экономический рынок характеризуется следующими тремя параметрами: динамизмом, эффективностью и гармонией связующих его отношений. Динамизм единого экономического рынка обеспечивается свободой передвижения лиц, товаров, капиталов и услуг. Эффективность - соответствием форм управления экономическим требованиям. Гармония - обоснованными пропорциями в отраслевом и региональном развитии экономики.
В современных федерациях сняты практически все ограничения на передвижение лиц, товаров, капиталов и услуг. А протекционистские или дискриминационные акции со стороны субъектов федераций сдерживаются соответствующими конституционными нормами. Например, Конституция США устанавливает:
"Ни один штат не должен издавать или применять законы, которые ограничивают привилегии и льготы граждан США... лишать свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры... отказывать кому-либо в пределах своей юрисдикции в равной защите со стороны законов" (XIV поправка). Нормы, аналогичные вышеприведенным, содержатся в Конституции Канады, но дополнены они следующим положением:
"Каждый гражданин Канады и каждое лицо, имеющее постоянное местожительство в Канаде, наделены: а) правом передвижения и выбора местожительства в любой из провинций; б) правом заниматься трудовой деятельностью в любой из провинций".
В Конституции Австралии определено, что "территория Федерации едина в области валютных, хозяйственных и таможенных отношений. "Внутри Федерации не могут устанавливаться таможенные или другие транспортные ограничения" (ст. 4). Каждый гражданин Федерации имеет в каждой из земель те же права и обязанности, что граждане этой земли".
Впрочем, федеральные конституции допускают отдельные ограничительные меры. Субъекты федераций вправе предусматривать ограничения на занятие определенными профессиями, вводить местные налоги, предъявлять соответствующие требования к деятельности физических и юридических лиц на их территориях. Но при этом не допускается дискриминация жителей других штатов, провинций, земель и кантонов. Не могут быть применены "обременяющие" торговлю между субъектами федераций ограничения, за исключением тех из них, которые оправданы законной целью, например, охрана окружающей среды, карантин, безопасность дорожного движения и т.п. В регулировании экономических отношений федеральные органы опираются в основном на формы и методы финансовой политики (налоги, дотации и т.п.), не пренебрегая, при необходимости, и средствами директивного руководства (регулирование цен, введение запретов и т.п.).
Неравномерность развития экономики порождает неравенство в экономическом потенциале субъектов федерации и диспропорции в отраслевой и функциональной структуре экономики. С целью корректирования ее развития во всех федеративных государствах оказывается поддержка "слабым" или "бедным" штатам, провинциям или землям за счет централизованных финансовых средств. Наиболее подробно эти вопросы раскрыты в Конституции ФРГ. В п. 4 статьи 104-й отмечается: "Федерация может предоставить землям финансовую помощь для покрытия особо важных расходов земель и общин (объединений общин), которые необходимы для того, чтобы избежать нарушения общего экономического равновесия или компенсировать возможные экономические различия на территории Федерации..." Представляет интерес и статья 109 Конституции, в которой подчеркивается: "Федерация и земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования общего экономического баланса" (п. 2). Однако прямой перенос мирового опыта на местную почву без учета местных особенностей не всегда удачен и не приносит желаемые плоды. Так, если мы вспомним заимствованный из опыта той же ФРГ трансферт, то увидим, что без учета всех нюансов и особенностей теория на практике дает отнюдь не ожидаемые результаты. В частности, Северо-Кавказские республики это хорошо прочувствовали на своем, пусть еще и небольшом, опыте работы с трансфертом.
Резюме
Таким образом, исторический опыт свидетельствует, что в целом развитие федераций идет по линии централизации. Судя по всему, в этом единственно возможный путь к сохранению жизнеспособности федераций в условиях всевозрастающей конкуренции в рамках мирового сообщества.
Интеграционные процессы затрагивают не только федерации. Интеграция охватывает страны Западной Европы, Северной и Латинской Америки, государства Дальнего и Ближнего Востока. Движущей силой их является экономика, которая, переступая через национальные границы, стирает их, меняет политические формы суверенных государств. В Западной Европе этот процесс продвинулся наиболее далеко. Предполагается, что в ближайшем будущем аналогичным образом будет происходить экономическое и политическое развитие и на Северо-Американском континенте. Опыт Российской Федерации свидетельствует, что схожие процессы происходят и у нас. Сравнительная характеристика двух конституций - основных законов Российской Федерации (Конституции, принятой внеочередной седьмой сессией Верховного Совета РСФСР девятого созыва 12 апреля 1978 г., с изменениями и дополнениями и Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) подтверждает наличие этого процесса, хотя и наряду с признаками ограничения демократических прав.